论刑事被害人救助制度的建立与完善

 

 

一、刑事被害人救助制度的概念和性质。

 

    （一）刑事被害人救助制度的概念

 

    刑事被害人救助制度是指国家依据法律程序对因犯罪行为而遭受损失的被害人及其近亲属，在通过其他法律途径无法获得赔偿或赔偿不足时，给予其适当经济补偿的一种法律制度。刑事被害人救助制度既不同于犯罪人对被害人进行的损害赔偿制度，也不同于国家赔偿制度，而是国家对刑事被害人遭受的损害依法给予一定救助的一种法律制度。在这里，救助的主体是国家；救助的对象是被害人或其近亲属；救助的方式是支付金钱；救助的原因通常是被害人或其近亲属生活贫困且无法从犯罪分子处获得应有的赔偿。对刑事被害人进行救助，并不是国家代替犯罪人承担民事责任，也不是作为对犯罪行为承担民事赔偿义务的责任人承担民事责任，而是国家对特定范围的被害人给予的一种经济救助。

 

    （二）刑事被害人救助制度的性质

 

    当前，在刑事被害人救助制度的性质上，有的观点认为是属于司法救济制度的范畴,是司法职能的的衍生。有的观点认为是属于社会救助制度的范畴。笔者认为刑事被害人救助制度更加符合社会救助制度的特征，应属于社会救助制度的范畴，是社会保障机制的组成部分。

 

    首先社会救助和刑事被害人救助在权利义务上都具有非直接对应性。权利义务的非直接对应性是社会救助的一基本特征，社会救助强调国家和社会对社会成员的责任和义务。刑事被害人救助制度的资金也应该主要依靠国家财政拨款。与社会救助一样不强调权利与义务相统一，注重国家和社会对救助对象的责任和义务的特性。(上海辩护律师网 尹海山 律师编辑）

 

    其次，社会救助和刑事被害人救助在救助对象上都具有限制性。刑事被害人救助的对象也具用特定的内涵和特征，它是针对在刑事诉讼中，因受到犯罪行为的侵害导致人身及财产受到损失，生活陷入极度困境，又无法从犯罪人或赔偿义务人获得赔偿和其他法律途径获得补偿的被害人及亲属。

 

最后社会救助和刑事被害人救助在救助保障上都具有低层次。社会救助与刑事被害人救助的目标都是为克服困难，向救助对象提供最低生活需求和简单再生产的资金，而非改善和提高福利，从而处于社会保障体系的最低或最基本层次。因此，二者在救助保障上都具有低层次性。

 

    二、建立刑事被害人救助制度的必要性与正当性。

 

    （一）建立刑事被害人救助制度的必要性

 

    我国刑法虽然规定了由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的，对犯罪分子除依法给予刑事处罚外，并应根据情况判处赔偿经济损失。但该规定存在的一个重要缺陷在于没有赋予那些因遭受犯罪侵害而陷入经济困境的被害人及其家属在得不到犯罪分子赔偿的情况下，有向国家提出救助的权利。现实中，刑事案件发生后，要么是由于案子长年未破，犯罪分子没有归案，使被害人无法提起赔偿；要么是案子虽然破了，犯罪分子也被判处赔偿被害人经济损失，但根本无力支付。这种情况下，刑事被害人如何实现自己的权利？

 

    法律强调公平正义，公平正义也应该作为刑法的首要价值。刑事被害人是犯罪的受害者，由于受犯罪侵害，其身心已遭受很大痛苦，财产蒙受损失，为了维护自己的合法权益，他们努力争取，但往往因缺乏法律制度这样强有力的保障，而没有结果。我国是人民当家作主的国家，公民的权益理应受到充分保障。只有充分关注因犯罪行为导致生活困难的被害人，给予其一定的救助，才能真正实现正义的法治。所以，建立刑事被害人救助制度是十分必要的。

 

    （二）建立刑事被害人救助制度的正当性

 

    建立刑事被害人救助制度的正当性就在于被害人权利救济的现实需要；同犯罪人相比，其权利保障的失衡以及法律价值的实现。而作为对一个法律命题的判断，无非是出于事实和规范两个方面，二者是相辅相成的一个问题的两个方面。法律规范始终难以摆脱其滞后性所带来的局限性，无论多么高明的立法者，都无法精确预测出由于社会变迁而所需的规范的调整状况，只是由于事实的出现触动了法律规范所应守候的公平正义等基本精神，它才适时的作出相应的调整，以维护法之连续性和相对稳定性，而事实无论是如何变化，在较长的一段时间之内，都有其质的稳定性，并且物之发展多呈连续之势，所以事实和规范才能相伴而行。公平正义视野下的犯罪论和刑罚论，被害人是不容忽略的，只有国家给予被害人以救助，才能真正实现正义的法治。诚然，“给予每个人以其应得的东西的意愿乃是正义概念的一个重要的和普遍的组成部分。没有这个要素，正义就不可能在社会中盛兴。” 所以，建立刑事被害人救助制度在法理上具有正当性。

 

    三、刑事被害人救助制度历史、现状及存在的问题。

 

    （一）我国刑事被害人救助制度的历史、现状

 

    1996年修改后的《刑事诉讼法》首次明确被害人在刑事诉讼中的当事人地位，对被害人的诉讼权利做了一定程度的完善。但与法律对刑事案件中犯罪嫌疑人、被告人权利的保障相比，我国现行法律对刑事案件中被害人及其近亲属权利的保障显得明显不足。 司法实践中绝大部分刑事被害人由于被告人缺乏足够的经济赔偿能力或因侦查、取证等因素无法及时追究犯罪嫌疑人责任等原因，使生活陷入困境。从而带来了一系列不良后果：有的被害人为得到赔偿，选择私了，帮助嫌疑人逃避刑事责任；有的被害人对社会和政府产生不满情绪，缠诉、闹访等行为时有发生；更有甚者以恶制恶，实施报复行为，酿成新的违法犯罪，严重影响社会稳定。这些现象引起了党中央的高度重视 ，2005年12月，中央政法委在下发的《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》中提出：“探索建立特困群体案件执行的救助办法。各地可积极探索建立特困群体案件执行的救助基金，对于双方当事人均为特困群体的案件，如刑事附带民事赔偿，按一定程序给予申请执行人适当救助，解决其生活困难，维护社会和谐稳定。”2006年，刑事被害人救助试点工作正式在全国开展。2007年1月，在全国高级法院院长会议上，最高人民法院提出了“研究建立刑事被害人国家救助制度”。2007年1月，《最高人民检察院2007年刑事申诉检察工作要点》中提出：“有条件的地方可以试点建立刑事被害人补偿机制。” 2008年12月，全国人大常委会办公厅相关负责人透露，刑事被害人救助制度已纳入司法体制改革总体方案。2009年，中央八部委联合发布了《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》（以下简称《意见》），该《意见》对开展刑事被害人救助工作的重要意义、指导思想和总体要求、基本原则与相关制度的衔接和相关配合都做了较为详尽的规定。该《意见》强调开展刑事被害人救助工作是在当前相关法律制度尚未建立的特殊时期采取的一种过渡性安排，既不同于国家赔偿，也有别于现行其他社会救助，该《意见》的时代进步性是显而易见的，《意见》凸显对刑事被害人的保护，这不仅是刑事司法理念的重要突破，而且为改革和完善司法救助制度奠定了良好的基础，有利于矛盾纠纷的化解，促进社会和谐稳定。为此，各级地方党委、政府、法院、检察机关纷纷出台改革措施，刑事被害人救助制度应然而生。

 

    为完善该项制度，《人民法院第三个五年改革纲（2009-2013）》将改革和完善司法救助制度确定为主要任务之一。在该项改革任务中，尤其是要建立刑事被害人救助制度，对因受犯罪侵害而陷入生活困境的受害群众，实行国家救助，并配合有关部门推进国家赔偿制度的完善，规范赔偿程序，完善执行救济程序，建立执行救助基金。

 

    （二）刑事被害人救助制度的设立在实际操作过程中存在的问题

 

    我国各地通过试行刑事被害人救助制度，解决一些刑事被害人的实际困难，充分体现了我们党和国家以人为本的理念，为构建和谐社会起到了积极的推动作用。然而，刑事被害人救助制度在实际操作过程中还存在一些亟待解决的问题。主要表现在：

 

    第一，刑事被害人救助制度性质和法律地位不明，救助基金缺乏保障，救助具有一定局限性。刑事被害人救助制度在有的地方被称为“刑事被害人国家补偿制度”，有的地方将刑事被害人救助与法律援助、诉讼费减免一起统称“司法救助”。究其原因主要是刑事被害人救助制度的性质和法律地位不明，刑事被害人救助制度的性质和法律地位不明，致使刑事被害人救助基金缺乏法律上的保障。目前，全国各地先行试点刑事被害人救助制度在救助基金的来源上，大多采取的是以财政拨款为主，以社会募捐和罚没款、罚金返还等充实为辅。但是以财政拨款为主，大多是各级司法机构与各级财政部门协商以司法机构名义或以司法机构与财政部门共同名义成立救助机构，将救助基金列入年度财政预算。如福州市中级人民法院《关于对刑事案件被害人实施司法救助的若干规定(试行)》规定司法救助基金由市财政拨款，收入和支出实行专项管理，专项核算。2004年11月，青岛市中级人民法院与青岛市委政法委、市财政局联合制定了《青岛市刑事被害人生活困难救济实施意见》，由市财政局从中级法院每年上缴的罚没款中划拨60万元设立救济金专户，实行专项管理，专项核算。 但是,财政是同级政府的财政,各级政府都有一套财政支出制度,由司法机关或财政部门发文要求设立救助基金不合体制,政府也不会听命于财政部门，更不会听命于司法部门，没有制度，仅仅依靠司法部门领导与党委政府以及财政部门负责人协调解决是难以建立刑事被害人救助基金长效保障机制的。同时，以社会募捐为救助基金的来源，有损司法机关的社会公信力，也不是长远之计。以罚没款和罚金充实，有违“收支两条线”的财经纪律。由于救助基金缺乏法律上的保障，导致少数财政较为困难的地方刑事被害人救助工作流于形式，仅仅停留在个案救助的表面上，甚至过度依附于涉法涉检信访案件，明确将涉法涉检信访当事人列为救助对象，这样不仅不利于司法机关有效解决涉诉信访问题，也不利于司法权威的确立，更不利于刑事被害人救助制度的有效建立。

 

    第二，刑事被害人救助实施机构不统一，救助的范围、对象、标准不明确，救助具有相对滞后性和片面性。纵观我国先行试行刑事被害人救助制度的地区，在救助机构设置上不尽一致，绝大多数刑事被害人救助机构均单独设在法院或检察院内部，只有少数设在政府部门或政法委设立刑事被害人救助机构，并吸收公安、检察、法院、司法等部门参加。刑事被害人救助实施机构不统一，导致在刑事被害人救助的范围、对象、标准不明确。单独以由法院或检察院开展刑事被害人救助，往往将救助对象限定为审判环节或检察环节的刑事被害人，同时无论是审判环节还是检察环节的救助均将犯罪人不明或未归案情形下的被害排除在救助对象之外，使刑事被害人救助具有明显的滞后性和片面性。

 

    第三，刑事被害人救助制度在操作程序上不规范，缺乏有效的监督。由于刑事被害人救助制度没有统一的操作规范，各地操作程序上不尽一样。首先，刑事被害人救助基金发放程序上是由当事人申请，还是依职权发放。其次，在刑事被害人救助基金追偿上的法律程序上，在犯罪人暂无履行能力的情况下，刑事被害人获得救助基金后，一旦犯罪人恢复履行能力，是否对被害人获得的救助金予以追偿？如何追偿，如果追偿，是依职权进行追偿，还是由某个机构依法取得代位追偿权，申请法院进行执行，对此，法律没有任何规定，实践中不便操作。另外，刑事被害人救助基金缺乏有效的监督。目前多由法院或检察院单独实施刑事被害人救助工作，使刑事被害人救助基金的管理、资格审查、资金发放上完全由法院或检察院来操作，呈现“既是裁判员又是运动员”的尴尬局面，缺乏有效的监督。

 

    四、刑事被害人救助制度的完善。

 

    我国虽然已建立了初步的刑事被害人救助制度，但该制度在程序上和实践上还存在许多问题，如何解决这些问题，完善刑事被害人救助制度，笔者提以下意见：

 

    刑事被害人救助制度的完善根本问题是加快立法进程，应先由国务院制订出台“刑事被害人国家救助条例”，切实将刑事被害人的救助工作法律化、制度化。该条例第一部分为总则；第二部分为刑事被害人救助制度的内容、其中内容包括刑事被害人救助制度的当事人、管理机关、申请与审批程序、资金发放与监管等；第三部分为法律责任。

 

    （一）通过立法的形式明确刑事被害人救助制度的性质与法律地位

 

    必须明确刑事被害人救助是国家的责任，是社会保障机制的组成部分。稳定的救助资金来源是决定开展刑事被害人救助成败的关键，刑事被害人救助基金的设立应该以财政拨款为被害人救助资金的来源，即政府将救助基金纳入每年财政预算，实行中央和地方分级列项，共同承担，设立专项特困刑事被害人国家救助基金。因为财政拨款是救助资金最稳定、可靠、有力的保障，比吸收社会捐助更具有稳定性，保证性，其严格与罚没款、罚金、捐款分离，也符合财政“收支两条线的规定”，更加有利于对救助基金的管理及财政监督。再者，从司法实践来看，所需设立特困救助基金的金额只占整个财政支出的极少部分，并不会给财政带来负担，在经济发达的县级行政区划内，完全有能力负担，同时，按照财政分级负担的原则，由各级财政设立救助基金，由上级财政部门适当对经济欠发达的地区倾斜，也能完全解决经济欠发达地区的财政困难。

 

    （二）统一刑事被害人救助机构，明确救助的范围、对象、发放标准

 

    在现有社会救助体系中单独设立刑事被害人救助机构，负责刑事被害人救助资金管理和发放工作。该救助机构应统一归民政部门管理，民政部门是国家管理有关社会行政事务的职能部门，主要负责专项社会行政事务管理、社会救助与福利等方面的工作。由其负责刑事被害人国家救助基金的管理，既于法有据，又切合我国实际，民政部门的主要职责负责救助专项资金的管理和拨付，公安、检察、法院的主要职责承担其工作范围内救助申请的受理、审查、决定，其它部门应给予配合的职责。这就避免某一环节未将符合条件的刑事被害人纳入救助范围之中。

 

    在刑事被害人救助的对象上应限定为自然人，一是被害人本人，一种是与被害人有抚（扶）养关系的近亲属。补偿条件可规定为：一是无法从罪犯、赔偿义务人或其他来源获得充分物质保障，致使生活陷入贫困，无法维持基本生活所需的被害人或其近亲属；二是救助获得范围仅限于遭受严重犯罪致使生命、健康权遭受极大损害和财产受到重大损失的被害人或其近亲属；三是被害人对案件的发生无重大过错并且与司法机关积极合作。在刑事被害人救助金额的确定上，因各地经济发展水平不一样，应综合以下因素确定：首先、无论是人身还是财产受到重大损害的刑事被害人，都应根据各地最低生活保障水平，规定上限与下限，解决其基本生活所需；第二、如果是人身受到损害的，可以参照人身损害赔偿的抚养费、丧葬费、死亡赔偿金、残疾赔偿金的总额，然后根据刑事被害人及所需救助的其近亲属生活的实际情况，按照一定的比例予以救助；第三、如果是财产受到重大损害的，按照恢复生产所需的实际资金，确定一定的比例予以救助。

 

    （三）规范刑事被害人操作程序

 

    合理的程序设计是确保这一制度顺利进行的有力保障，首先，应确定申请程序。申请程序应采取以 “依申请启动为主，依职权启动为辅”的模式， 即，先由被害人或近亲属提出申请，对属于救助范围而受害人因其他原因没有提出申请的，承办案件的人员应当告知当事人有请求救助的权利，并帮助当事人提出申请。其次，应确定审核程序。在公安、检察、法院设立专门的部门，分别负责发生在侦查、公诉、审理阶段的被害人申请事项的审查工作。具体包括申请的受理、申请材料的审查，了解申请人的实际情况，向其释明救助制度的含义、条件、要求、审批程序、审批时限、发放程序以及可能的结果等内容，并决定救助对被害人是否救助及救助的具体金额。第三，发放程序。在公检法机关作出对被害人实施救助的决定后，由民政部门负责救助金的发放。救助金的发放原则上采取一次性审批，一次性发放的方法；在特殊情况下，可以采取一次审批，分批发放的方法。第四，救济程序 。审核机构在审查被害人申请救助后，应在合理的期限内作出予以救助和不予救助的决定，被害人对救助决定不服的，可以向审核机关的上一级提出复议，以保证符合条件的被害人都能得到及时公平公正的救助。第五、追偿程序。刑事被害人国家救助制度并不是免除犯罪人及赔偿义务人的赔偿义务。而是在犯罪人及赔偿义务人无力承担该赔偿义务时“代位赔偿”，在犯罪人及赔偿义务人恢复赔偿能力时，应由刑事被害人救助机构代位追偿。这既能节省、补充国家救助资金，也能形成对犯罪的威慑。笔者认为，刑事被害人在获得赔偿的同时，应书面承诺由刑事被害人救助机构取得其获得救助的相应金额的代位追偿权，在犯罪人及赔偿义务人恢复赔偿能力时，由刑事被害人救助机构行使代位追偿权，将追偿的资金纳入特困刑事被害人救助基金，作为补充。

 

    总之，刑事被害人救助制度的构建与完善，乃为实现“既保护犯罪人权益、又保护被害人权益”的均衡司法、和谐司法的立法基础，是促进民主法治、公平正义的和谐视野下的多赢之举；但是刑事司法的改革是随着社会的发展而逐步得到更新和完善的，因而建立刑事被害人救助制度绝非一蹴而就，必须结合它所生长的土壤，不断臻于完善。